[23]见前注[21],页288、289、292、300-302、304、315。

[12]参见周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作—兼论我国地方保护主义和重复建设长期存在的原因》，《经济研究》2004年第6期，第33页以下。地方政府负担的支出责任不但广泛，而且具体。

对于实践中出现的地方财政能力的紧张状况，不少学者归因为分税制的不彻底上，主张应当给予地方一定的税收立法权，这样有利于地方政府积极发展经济、培植税源、组织收入[18]。[34]推动财税体制改革、促进地方均衡发展，一个基本的路径是实施区域财政协同治理，其前提是依法治理。就京津冀而言，京津两地长期以来对河北具有强烈的虹吸效应，河北实质上对京津给与了变相的财政补贴和财政输出。缩小不合理的差异，实现全国范围区域发展的总体均衡，恰是区域协同治理所要直面的问题。行政协议不同于单方面的决定，不是以命令与服从为理念，而是一种以平等、自愿和协商为理念而形成的法律机制。

这两种组织体系共同构成财政信息通报与共享、财政风险应对、纠纷调处等机制。在法律权威方面，可以通过国家立法为各地方设定协同治理的行为模式和违反义务的后果。对此，地方政府间可在以下方面协同合作。

{7}楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版。规范省以下的财政体制，首当其冲的是要合理划分各级政府间事权与支出责任。（一）制定专门的法律和行政法规 京津冀财政协同的目标之一是突破地方财政主义、地方本位主义的弊端，建立区域财政的整体治理体系。这些手段反映到市场上，就会扰乱整个市场秩序。

国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。[33]与珠三角、长三角等其他区域相比，京津冀区域协同发展面临的一个突出问题是，无论是在市场还是政府管理上，三省市之间以及各省市内部均有比较明显的差异，而北京又有首都的特殊地位。

[21]陈少英：《可持续的地方税体系之构建—以税权配置为视角》，《清华法学》2014年第5期，第64页。在京津冀协同发展已经成为国家战略的背景下，建立和完善京津冀财政协同治理的法律制度体系，将为国家治理能力和治理体系的现代化提供生动而丰富的范例。二、区域财政协同治理的财政行为面向 实现区域发展既需要政府间有序的财政竞争，也需要开展制度化的财政合作，财政竞争与合作都是服务于区域协同治理的手段。而对于交通、环境等特殊问题，则可以通过具体的财政工具来处理，如不同类型的专项基金、转移支付等。

[16][澳]布伦南、[美]布坎南：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2012年版，第196页。自1994年分税制改革以来，我国逐渐形成三种转移支付形式：一般性转移支付、专项转移支付和税收返还。[31]美国以州际协定（interstate compact）为代表的行政协议（admin-istrative agreement）在自然资源保护、刑事管辖权、公用事业管制、税收和审计，以及都市群的规划、建设、使用和管理等领域得到广泛应用。[12]因此，在合理配置各级地方财力的基础上建立财政利益协调机制，将利益冲突控制在合理的范围之内，是保证区域协同健康、持续发展的必要环节。

[22]陈少英：《宪法框架下我国财产税法的变革》，《交大法学》2014年第1期，第16页。而地方官员在政治晋升激励的博弈中，相互攀比、互相较劲的冲动要远远大于协调与合作的倾向，反映在跨区域经济互动上表现为地方保护主义和重复建设问题。

央地税权划分的关键不在立法权而在税收分配制度以及相应的征收管理权。财政协同治理需要将事权明确列举，也要设立权力边界和负面清单，更要规定监督与责任。

[10]合理调整央地财政关系，需要通过制度化的规定，保障地方政府的财政能力。[14]其三，省以下地方政府之间也要避免恶性竞争。另一种后果是地方之间的发展失衡，不但一国之内不同地理区域之间的发展悬殊，同一地理区域内的不同行政区域之间也会出现巨大落差。立足于财政，其重心在于财政治理的区域协同。[32]See Felix Frankfurter, James M. Landis, The Compact Clause of the Constitution: A Study in Interstate Adjustments, 34 The Yale Law Journal（1925），p.696. [33]叶必丰：《我国区域经济一体化背景下的行政协议》，《法学研究》2012年第8期，第61页。其三，以事权为基础确定支出责任，以支出责任为基础保障财力。

[28]对此，应当从公共财政、民主财政、法治财政的立场出发，强化政府预算硬约束功能。首先要明确区域协同的定位。

地方政府事权与支出责任的配置本质上是依宪执政、依法执政基础的问题。其三，三地人大与政府建立经常性的沟通机制，建立地方人大和政府专项审议、联合审议制度，采取联合立法等方式保证法制的持续协调。

[3]从现实来看，财政治理的碎片化、不规范、不统一等问题已经相当严重。二是设立专门机构模式。

良性的市场秩序并不排斥地方政府竞争。借鉴国外制定国家首都地区的立法实践，可以制定我国的《国家首都地区法》或《京津冀协同发展法》，或由全国人大或其常委会作出《促进京津冀协同发展的决定（决议）》。转移支付资金的数额虽然庞大却无法可依，既缺乏公开，亦欠缺效率。首先，北京作为国家首都具有特殊的政治地位，京津二市又为直辖市。

[27]这是通过地方政府间财政能力均衡化来促进基本公共服务均等化的需要。通过法治方式加强预算管理，是区域财政协同治理的基本方式之一。

但这种竞赛体制直接导致地方经济社会发展的巨大落差，公共服务严重不均等，也导致中央政府的再分配能力下降，使中央与地方关系处于某种程度的紧张状态。财政转移支付目标是调整和平衡政府间的财力，达到其财力与事权相适应，因此也是体现地区间公平的保障手段。

按照《立法法》规定的属于地方性事务需要制定地方性法规的事项和属于本行政区域的具体行政管理事项，应当在条件成熟的情况下，实现有关地方性法规和地方政府规章的协同一体。（四）省以下各级政府的财力配置 我国当前的区域合作、区域协同绝大多数体现在省一级和地级市一级，其中又以省一级具有典型性。

对于行政协议的具体事项，应当包括涉及区域内横向财政转移支付、财政投融资机制、税收竞争与协调、税收征管协调、协同预算、环境补偿、财政治理风险应对等方面。 │ └─┴────┴───────────────────────────────────────────┘ （五）建立区域财政协同治理法制框架的激励机制 要达成建立区域财政协同治理法制框架的目标，需要借助适当的激励机制。在法律制定之前，可在《宪法》和《立法法》设定的权力框架之内，以行政法规确立财政协同治理的原则性规范。[32] 借鉴德美经验，京津冀财政协同治理需要充分运用行政协议这种软法形式。

导致这种差异的主要原因不在于自然资源的分布，而主要在于京津冀内部长期的行政壁垒和市场分割，要素的自由流动受到各种非市场因素的干扰，资源的有效配置受到人为影响。类型多样的区域性组织构成了德国区域治理的最主要模式。

{8}朱大旗：《迈向公共财政：〈预算法修正案（二次审议稿）〉之评议》，《中国法学》2013年第5期。（三）地方政府间的利益协调 地方政府是国家治理的具体实施者，在宪法框架内拥有相对独立的权力地位和权利能力，有其固有的、特定的利益诉求。

在此之前，国家税务总局政务网站也报道，国家税务总局成立了京津冀协同发展税收工作领导小组，2014年7月15日召开的小组第一次全体会议审议了《京津冀协同发展税收工作领导小组工作方案》，其中明确，领导小组贯彻落实党中央、国务院和税务总局推进京津冀协同发展的重大决策部署和政策措施，配合有关部门研究京津冀协同发展税收政策，组织指导和统筹协调京津冀协同发展的税收政策、征管措施、纳税服务、信息共享、争议处理等重大事项。[16]因而，包括征税在内的所有获取和支配财政资金的政府行为都必须以法律规制。

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