（3）新城镇化是新经济发展的重要载体。

[2] 不仅如此，中国宪法教科书中对不成文宪法的概念解释大多似是而非，但很少受到质疑，本文试图修正传统的不成文宪法概念，将这个概念的真实含义完整地呈现出来。[6]戴雪至少四次使用了不成文宪法这个概念，参见A.V.Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution.Liberty Classics,1982,p.cxxvii,p.cxlv,p.cxlvi,p.279.为了简洁起见，以后本文引用戴雪该书时，仅在引文后注明页码。

（p.115-116）[8]也就是说，英国宪法是普通法律发展的结果，而非我们通常所理解的，普通法律是宪法逻辑演绎的结果。然而，议会至上原则并不是通过司法判决确立的，而是通过武装冲突、《权利法案》和《王位继承法》确立的。正因为如此，宪法惯例有其终极目的，并不是任何关涉主权权力运作的习惯都可以称为宪法惯例，存在着判断宪法惯例的价值标准：宪法惯例的目的是确保议会，或议会间接任命的内阁，最终实现此种权力的意志，在现代英国，此种权力即国家的真正的政治主权——选民或者（用流行但却不太准确的语言说）民族中的大多数人的主权。强世功教授当然看到了两种分类的差别，他特别提醒读者，需要注意的是，戴雪自己并没有从‘成文的或‘不成文的这个角度来区分宪法的不同形式，相反，他特别强调自己对‘宪法律与‘宪法惯例所作的区分完全不同于‘成文法与‘不成文法的区分。我们现在有一整套政治道德，有一整套指引公众人物的典则，它们不见于任何制定法或普通法之中，但它们在实践中一点不比《大宪章》和《权利请愿书》中蕴含的原则缺乏神圣性。

参见W.T.詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞、侯健译，三联书店，1997年，24-92页。所有的宪法国家都是不成文宪法。英国行政裁判所不靠掺沙子来解决中立性，而是靠机构的彻底司法化。

因为英国人理解的独立是机构的独立（institutional independence），是确保公正的结构或者制度上的构架（Independence is the structural or institutional framework which secures this impartiality）。从某种意义上说，层级监督也可以是一种救济，贴近纠纷解决的管理型模式（managerial model of dispute resolution），或者 Mashaw说的官僚正义模式（model of bureaucratic justice），注重成本效益，在行政体制内解决争议。首先，建立复议委员会，通过掺沙子、票决制、审裁合一、不当被告、当面审理、说明理由来提升其独立性、公正性。（3）某一技术或法律点（a technical or legal point）。

这是我们迄今没有使用过的。在我看来，当不当被告及其利弊，不能孤立地看，必须结合复议制度的定位。

参见，左为民：十字路口的中国司法改革：反思与前瞻，载于《现代法学》2008年6期。复议机关只需审查申请书及所附证据、法律依据的书面材料，答复书及所附的当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关书面材料，第三人提供的有关书面意见及书面材料，等等，就可以作出行政复议决定，了结复议程序。这与英国倡导的相称的纠纷解决方式（Proportionate Dispute Resolution）相仿，能够提供量体裁衣式的解决方案（provides tailored solutions），尽可能快捷、低成本。在我看来，应当强调和补充的是，以当面审理为主，引入交叉询问、辩驳。

另一方面，是为了提高裁决质量，加快清理速度（This specialisation of the members enhances the quality of their decisions and the potential speed of clearance.）。我国近年来，行政复议案件差不多仅有行政诉讼案件的一半，更比不上以几何基数攀升的信访案件，其中一个主要原因恐怕是受案范围太窄。行政诉讼对合理性的审查是对实质合法性的审查。行政机关上下级之间构成了一个决定等级。

第五，对复议决定，行政首长有权实质干预，这与行政首长负责制并不违扭。第三，解决当下程序单一，因单调而影响效率的弊端，引入简易程序，构建简易程序和复议委员会审裁程序二元转换结构。

一方面是要当事人感到裁判所好用，减少法律代理。在效率和公正两端之间，复议程序的设计应当踩在略偏效率一端，兼顾公正。

除非满足两个条件，可以例外：一是当事人均同意不采取口头听证。这显然不适应现代社会和公共行政的发展，漏掉了一大块内容，也就是属于公共行政范畴的社会行政。英国有关研究显示，当面的听证（personal hearings）和书信往来式的听证（postal hearings）相比，成功率更高。七、 审查方式英国行政裁判所也有口头听证（oral hearing）和书面听证（paper hearing）之分，类似于我们的当面审理和书面审理。上述观点恰好是随着时间推移，依次展开的，由立法到实践。[13] 之后，对行政裁判所属于司法范畴已无争议，但制度上还未实现。

不但要审查原行政行为是否合法，事实是否清楚，还要审查当事人是否违法。如果我们也按照这样的路数，把复议机关并入法院系统，首先，就会删除传统上比较倚重的行政内部过滤纠纷的常规机制，使大量的纠纷直接涌入法院。

这也是目前又在酝酿着全面修改的主要动因。对议决决定一般要说明理由。

[21]Cf. Genevra Richardson Hazel Genn, Tribunals in transition: resolution or adjudication? (2007) Public Law 117.[22]参见，黎军：行政复议与行政诉讼之关系范畴研究，载于《法学评论》2004年第3期。当然，我们不会重复英国的故事。

参见，沈福俊、徐涛、吕奕成：行政复议制度改革研究，载于《上海政府法制研究》2011年第6期（总第226期）。对事实不清、争议较大的案件，可以进行实地调查，通过当面审理的方式向双方当事人调查核实。[27] 这是在行政系统内部重新整合复议资源、实现机构相对独立的过程，已经初步形成了全部集中、部分集中和合议委员会三种基本模式。三是实行审裁合一，复议委员会有权以自己的名义独立作出复议决定。

一律由作出具体行政行为的行政机关当被告，负担过重，复议机关改变了原具体行政行为，洞悉其中的原委，可以分担这部分的诉讼。[8]2010年9月，受国务院法制办行政复议司委托，应松年教授主持《行政复议法》修改课题组，成员包括刘莘、沈岿、莫于川、王万华、杨伟东、王敬波、余凌云等。

但因复议机关不愿做被告，实际上变更率极低，几乎可以忽略不计。为此，就应允许律师介入，允许申请人事先查阅卷宗、证据和有关依据，被申请人也负有相应的告知、公布义务。

彼此的分歧是，第一，行政复议的根本目的是层级监督，还是权利救济？第二，行政复议的程序是否需要司法化？2、英国经验有意思的是，在英国历史上也出现过类似的争论，也有相应的实践。[33]Cf. Robert Carnwath，Tribunal justice - a new start（2009）Public Law 49.[34]对政治性、政策性强，难以单纯通过行政复议解决的案件，要尽可能通过当地党委、政府统一协调解决。

它为当事人建构了参与决定的机会，是微观意义上的公众参与。[36] 虽然照顾了复议特点，贴近了正当程序，但还没有完全体现出裁决的原理。里盖特（Leggatt）委员会进一步推动司法化进程，直至2007年的《裁判所、法院和执行法》（the Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007）才变为现实。把行政复议看作是司法的初审，即一个审理案件的层次，对复议决定不服诉诸法院就是上诉而非起诉，当然告的就不是复议机关，而是原来决定的作出机关。

复议机关作为上级机关，对法律、政策的把握略胜一筹。[32] 四是复议委员的任命和任职要有法律保障。

由复议委员会当面审理（正式的听证）之前，先由其工作机构，通常是政府法制部门进行实地调查，核实证据，整理双方的争议点及其依据，也可以调解一次。但是，法院是在这个等级序列之外，有着分权的约束，又不替代政治责任，所以，手就不能伸得太长。

英国解决上述问题的思路是，通过2007年《裁判所、法院和执行法》（the Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007），将行政裁判所与行政机关彻底分离，变为司法体系的一部分。政府多援用公私合作、外包、行政契约等手段，公法与私法关系混杂，无法借用原来的行政行为概念体系作为识别标准。

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